החלטה בתיק רע"פ 252/04

1.        המבקשים הואשמו בבית משפט השלום ברמלה בעבירה של שימוש במקרקעין ללא היתר כדין. על פי עובדות כתב האישום עשו המבקשים שימוש בשטחים ביישוב מזור לאחסון מזון לבעלי חיים וכן לצורך משרדיה של המבקשת 2. שטחים אלה (להלן: המקרקעין), כך נטען בכתב האישום, הינם קרקע חקלאית מוכרזת, והשימוש שנעשה בהם על ידי המבקשים עמד בניגוד לתוכנית המתאר החלה וללא קבלת היתר כדין.

2.        בית משפט השלום (כבוד השופטת א' פרנקל) הרשיע את המבקשים בעבירה שיוחסה להם, וקבע כי השימוש שביצעו המבקשים במבנים הקיימים במקרקעין חורג מן השימוש למטרות חקלאיות המותר בהם לפי תוכניות המתאר וכן הוא חורג מהיתר הבנייה שהוצא לגביהם לבניית מחסן למטרות חקלאיות. בית המשפט ציין בהקשר זה כי אחסנת מזון לבעלי חיים במקום היוותה חלק מן הפעילות המסחרית-עסקית של המבקשים, כפי שפורטה במסמכי היסוד שלה ובמסמכים נוספים שהוצגו. בית המשפט הוסיף וציין כי המבקש 1 הגיש בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג במקרקעין לצורך אחסון המזון, דבר המעיד כי אף הוא סבר שהשימוש האמור אינו מהווה שימוש למטרות חקלאיות וחורג מהשימוש המותר על פי תוכניות המתאר והיתר הבנייה. בית המשפט קבע עוד כי במקרקעין נעשה שימוש לצורכי משרדים המהווה אף הוא חריגה מן השימוש המותר במקרקעין ובמבנים שהוקמו בהם. בקביעתו זו נסמך בית המשפט על עדותו של מפקח ב"וועדה המקומית לתכנון ובנייה לודים" אשר ביקר במקום, בציינו כי הימנעותם של המבקש 1 או מי מטעמה של המבקשת 2 מלהעיד, תומכת בראיות התביעה בהקשר זה. אשר לרישיון לניהול עסק אותו הציגו המבקשים קבע בית המשפט כי רישיון זה הינו לניהול "מחסן-גנזך" ואין הוא יכול להעיד על רישיון לניהול עסק לאחסון מזון בעלי חיים, מה גם שרישיון זה לא ניתן למבקשת 2 וכלל לא ברור האם הוא מתייחס למקרקעין ולמבנים הקיימים בהם. בית המשפט דחה את טענת המבקשים כי לא הוכח שהשימוש שביצעו במקרקעין עומד בניגוד לתוכניות המתאר משום שאלה לא הוגשו, ובהקשר זה קבע כי משהוברר מהן אותן תוכניות תוכנן הוא מן המפורסמות שאינן טעונות הוכחה, וזאת נוכח ההלכה כי תוכנית מתאר הינה בגדר חיקוק.

           בגזר הדין הוטל על כל אחד מן המבקשים קנס בסך 25,000 ש"ח והם נצטוו להפסיק את השימוש תוך שישה חודשים מיום מתן גזר הדין, אלא אם יינתן היתר לשימוש זה במהלך אותה תקופה.

3.        המבקשים הגישו ערעור לבית המשפט המחוזי על פסק הדין שניתן נגדם. בית המשפט המחוזי (כבוד השופטים: ד' ברלינר, ז' המר, י' שיצר) קיבל את טענת המבקשים לגבי אי הגשתן של תוכניות המתאר, וקבע כי משאלה לא הוגשו לא יכול היה בית משפט השלום לקבוע שהשימוש שנעשה במקרקעין מהווה חריגה מהן. בית המשפט המחוזי אף קיבל את טענת המבקשים כי השימוש לצורכי משרדים שיוחס להם לא הוכח במידת הוודאות הנדרשת במשפט פלילי. בהקשר זה ציין בית המשפט כי התצלומים שהגיש המפקח בוועדה המקומית לתכנון ובנייה לא העידו על שימוש כזה, והוסיף כי המפקח לא הצליח לתאר בעדותו את השימוש האמור ואף לא את חלק המבנה שבו הוא מבוצע. עם זאת, כך קבע בית המשפט המחוזי, בדין הורשעו המבקשים בשימוש בלא היתר כנדרש, משום שבנסיבות המקרה מהווה השימוש במבנים כמקום אחסון מזון לבעלי חיים חריגה מהשימוש למטרות חקלאיות שהותר בהיתר הבנייה. בית המשפט ציין אמנם כי בעובדות כתב האישום לא יוחס למבקשים שימוש בניגוד להיתר הבנייה אלא רק שימוש בניגוד לתוכניות המתאר, אך קבע כי בנסיבות המקרה לא היה פסול בהרשעתם בשל העובדות שלא פורטו בכתב האישום. בית המשפט המחוזי הדגיש בהקשר זה כי המבקשים עצמם העלו את הטענה שהשימוש מבוצע בהתאם להיתר בנייה במקרקעין, והוסיף כי הוגשו ראיות בעניין זה וכי הצדדים טענו לגביו את טענותיהם בסיכומיהם.

           נוכח מכלול הנסיבות שפורטו, ונוכח קבלת חלק מטענותיהם של המבקשים, הורה בית המשפט המחוזי להפחית את גובה הקנס שהוטל עליהם והעמידו על סך של 15,000 ש"ח. יתר חלקי גזר הדין נותרו בעינם.

4.        מכאן הבקשה שבפניי, בגדרה מעלים המבקשים שלוש טענות עיקריות: ראשית מלינים המבקשים על הרשעתם בעבירה שבה לא הואשמו מלכתחילה לגבי היותו של השימוש בניגוד להיתר הבנייה. שנית טוענים המבקשים כי שימוש לאחסון מזון לבעלי חיים מהווה שימוש למטרות חקלאיות ואינו טעון היתר. הטענה השלישית שבפי המבקשים עניינה בכך שבערעור בפני בית המשפט המחוזי ייצג את המשיבה פרקליט מפרקליטות המחוז, ולטענתם הוא לא היה מוסמך לעשות כן בהעדר הסמכה ספציפית מטעם היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש על פי סעיף 258 לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה).

דיון

5.        אכן ניסוח כתב האישום במקרה שלפנינו אינו מניח את הדעת, ולא נכללו בו העובדות שבעטין הורשעו המבקשים בסופו של יום. יחד עם זאת אין בכך כדי להביא לזיכויים של המבקשים. הוראת סעיף 184 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] התשמ"ב- 1982 (להלן: חוק סדר הדין הפלילי) מאפשרת לבית המשפט

להרשיע נאשם בעבירה שאשמתו בה נתגלתה מן העובדות שהוכחו לפניו, אף אם עובדות אלה לא נטענו בכתב האישום, ובלבד שניתנה לנאשם הזדמנות סבירה להתגונן.

           במקרה שלפנינו ניתנה למבקשים הזדמנות סבירה להתגונן ולהעלות טענות בעניין היות השימוש במקרקעין חורג מהיתר הבנייה, וכן בעניין היות השימוש למטרות מסחריות. בנסיבות אלה, יש לדחות את טענתם הראשונה של המבקשים. הוא הדין באשר לטענה השנייה לפיה אחסון מזון לבעלי חיים מהווה שימוש חקלאי. טענה זו דינה להידחות משהוכח כי מדובר באחסון למטרות מסחריות כחלק מעסק המתנהל במקום (ראו: ר"ע 30/86 פ.א.ב. שרותים בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל פ"ד מ(1) 249, 251).

6.        טענתם האחרונה של המבקשים הינה כי הפרקליט מפרקליטות המחוז נעדר היה סמכות לייצג את המשיבה בערעור. גם בטענה זו אין ממש, והדבר עולה מניתוח ההוראות הרלוונטיות המתייחסות לניהול ההליך הפלילי בענייני תכנון ובנייה.

           נקודת המוצא בנוגע לסמכות להגיש הליך פלילי ולנהלו הינה כי "המאשים במשפט פלילי הוא המדינה והיא תיוצג בידי תובע שינהל את התביעה", כאמור בסעיף 11 לחוק סדר הדין הפלילי. בכך מגשים סעיף 11 את הרעיון בדבר היותה של העבירה הפלילית פגיעה בציבור ובחברה כולה, ועל כן ראוי כי המדינה, ולא גוף ספציפי או אדם ספציפי, היא שתריב את ריבו של הציבור עם העבריין ותנהל את ההליכים הפליליים נגדו (ראו: בש"פ 3503/91 שוברט נ' צפריר פ"ד מו(4) 136, 141; ש"ז פלר יסודות בדיני עונשין (כרך ראשון, תשמ"ד), 108). סעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי מגדיר את התובעים המוסמכים לנהל הליך פלילי בשם המדינה. אלו הם, בין היתר, "היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו" ובתוכם "פרקליט המדינה, משנהו, פרקליטי המחוז ופרקליטים אחרים מפרקליטות המדינה ששר המשפטים קבע את תאריהם בצו שפורסם ברשומות". סעיף זה מהווה המשך רעיוני של סעיף 11 לאותו חוק, ומגשים, כלשונו של הנשיא א' ברק, את "עקרון ההאחדה, לפיו הסמכות להגיש כתב אישום והסמכות לנהל את התביעה על פיו מצויה בדרך כלל בידי גורם שלטוני אחד, הוא ה'תובע'" (ראו: רע"פ 322/03 משה ח. אלי ע. בע"מ נ' מדינת ישראל פ"ד נז(3) 851, 856 (להלן: עניין משה ח.)).

           לצד הוראות כלליות אלה בחוק סדר הדין הפלילי באשר לסמכות לפתוח ולנהל הליכים פליליים, מצויות בחוקים מסוימים הוראות מיוחדות לגבי הסמכות לניהול הליכים פליליים בעניינים ספציפיים. סעיף 241(א) לחוק סדר הדין הפלילי מתייחס לכך בקובעו כי "הוראות חוק זה אינן גורעות מסמכותו של אדם המוסמך על-פי חיקוק אחר לחקור בעבירה או לנהל את התביעה" (עניין משה ח., 859). אחת מן ההוראות הספציפיות הללו מצויה בסעיף 258 לחוק התכנון והבנייה הקובע לאמור:

ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית משפט בכל הליך באמצעות עובד שהרשתה לכך, ומסירת הזמנה, הודעה, צו או מסמך אחר בהליכים כאמור לידי אותו עובד תהא מסירה כדין לועדה המקומית; ההרשאה יכולה להיות כללית או לענין מיוחד; ואולם בהליכים לפי פרק י' ייצג את הועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך.

           לטענת המבקשים נדרשת על פי סעיף 258 סיפא הנ"ל, המתייחס להליכים פליליים, הסמכה ספציפית מטעם היועץ המשפטי לממשלה לצורך ניהול אותם הליכים ובלעדיה, כך לטענתם, אין לנציגי היועץ המשפטי לממשלה הנזכרים בסעיף 11 לחוק סדר הדין הפלילי סמכות לייצג את התביעה. פרשנות זו אין לקבל: היא אינה עולה מלשון החוק, מההיסטוריה החקיקתית שלו ומתכליתו, והיא אינה מתיישבת עם הפרקטיקה הנוהגת עליה מצביעים המבקשים עצמם. בעת חקיקת חוק התכנון והבנייה, לא נכללה בהוראת סעיף 258 סיפא שעניינה בהליכים לפי הפרק העשירי בחוק, ובאותו זמן פורש הסעיף כמקנה לוועדה המקומית ולנציגיה סמכות לפתוח ולנהל את כלל ההליכים מכוח החוק, לרבות ההליכים הפליליים. הסמכה רחבה זו בנוסח המקורי של ס' 258 לחוק התכנון והבנייה היוותה חריג לעיקרון ההאחדה הנזכר לעיל (ראו: ע"פ 928/80 גוב ארי בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבנייה פ"ד לה(4) 764). יחד עם זאת, לא היה מעולם ספק, גם בטרם הוספה הסיפא לסעיף 258, כי סמכותה של הוועדה המקומית ונציגיה הינה סמכות מקבילה לסמכותה הכללית של המדינה ונציגיה לנהל הליכים פליליים ואין היא באה במקומה, כטענת המבקשים (השוו: שם, 766). כך גם עלה מהוראות שונות בחוק התכנון והבנייה שהתייחסו לסמכויות היועץ המשפטי לממשלה או נציגו בהליכים פליליים על פי אותו חוק, מהן ברור כי לא רק הוועדה המקומית מוסמכת לנהל הליכים פליליים מעין אלה, אלא גם היועץ המשפטי לממשלה, כמי שעומד בראש התביעה הכללית, באמצעות נציגיו (ראו לדוגמה סעיף 205(1), 209, 213 לחוק התכנון והבנייה כנוסחו ביום תחילתו: ס"ח התשכ"ה 339). בשנת 1991 נוספה הסיפא לסעיף 258, והיא כוללת התייחסות ספציפית להליכים פליליים מכוח חוק התכנון והבנייה, וקובעת כי בהליכים כאלה לא יוכל לייצג את הוועדה כל עובד שהרשתה לכך, וכי נדרשת לצורך זה הסמכה מטעם היועץ המשפטי לממשלה. הוראה זו נועדה לצמצם את עצמאותה של הוועדה בניהול הליכים פליליים לפי חוק התכנון והבנייה, ולהגביר את פיקוחו של היועץ המשפטי לממשלה על הליכים אלה, נוכח "מקרים שבהם עשו ועדות מקומיות שימוש לא ראוי בסמכותן זו" כלשון דברי ההסבר להצעת החוק (הצ"ח התשנ"ה 250). במנגנון שנקבע באותה הוראה הושג, אפוא, האיזון בין "עקרון ההאחדה" מכוחו מפקח ראש התביעה הכללית על ניהול הליכים פליליים, לבין ההכרה המסורתית בסמכותן של וועדות מקומיות לתכנון ובנייה לנהל הליכים פליליים כזרוע אכיפה מרכזית של מדיניות התכנון המקומית עליה הן מופקדות. הפירוש שמציעים המבקשים מתעלם מן המבנה הנורמטיבי כפי שפורט לעיל, על פיו בצד ערוץ ההסמכה הספציפי מצוי הערוץ הרגיל של ניהול הליכים פליליים על ידי התביעה הכללית. הפירוש המוצע על ידם אף מתעלם ממטרת התיקון אשר נועד לצמצם את עצמאותן של הוועדות ולהרחיב את פיקוחו של היועץ המשפטי לממשלה כראש התביעה הכללית על ההליכים הפליליים לפי חוק התכנון והבניה. לבסוף, כפי שכבר צוין, הפרקטיקה הנוהגת עומדת אף היא בסתירה לפירוש שטוענים לו המבקשים (ראו לעניין זה: הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 8.1101 בעניין "התובעים בוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה"). עיקרו של דבר, הסמכות לנהל הליכים פליליים - ובכללם הליכים מכוח חוק התכנון והבנייה - מסורה לתביעה הכללית בלא צורך בהסמכה ספציפית נוספת.

           מכל הטעמים שפורטו, הבקשה נדחית.

           ניתנה היום, ‏כ' סיוון, תשס"ד (09.06.04).

                                                                                                ש ו פ ט ת

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.    התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: